Possibili fonti di finanziamento per progetti finalizzati alle attività integrative extra e parascolastiche

Orlando Paladino

Un brutale e concreto detto popolare afferma che “senza palanca la messa non si canta”, a sottolineare che ogni iniziativa non può prescindere dalle risorse finanziarie necessarie per realizzarla.
Nel nostro sistema legislativo assistiamo ad un paradosso: la norma di merito amplia i diritti, postula azioni positive, pretende attività pratica di attuazione. A tale norma, però, di solito si accompagna una norma finanziaria che, di fatto, ne impedisce la concreta attuazione.
Ne è dimostrazione palese, in primo luogo, proprio la legge-quadro sull’handicap, piena di principi belli e civili, rimasti in gran parte sulla carta.
Venendo alle attività integrative parascolastiche ed extrascolastiche, anch’esse soggette al denunciato paradosso, dobbiamo evidenziare come il sistema del loro finanziamento è profondamente cambiato e va cambiando, soprattutto negli ultimi 10 anni. Ha cominciato la legge sulle autonomie locali (L. 142/1990) che all’art. 27 ha introdotto gli accordi di programma. Il concetto è stato poi ripreso dall’art. 13 della legge-quadro (104/1992) sull’handicap che afferma che gli accordi di programma sono finalizzati a predisporre, attuare e verificare congiuntamente progetti educativi, riabilitativi e di socializzazione individualizzati nonché forme di integrazione fra attività scolastiche ed attività integrative extrascolastiche. 
Gli accordi di programma, che purtroppo sono un po’ come l’araba fenice, ed infatti sono abbastanza rari nell’esperienza comune, devono comprendere i servizi scolastici, i servizi socioassistenziali, culturali, ricreativi, sportivi, insomma ogni tipo di attività a sostegno di alunni e studenti, e vanno stipulati dalle istituzioni scolastiche con Comuni, Province, ASL; ognuno di questi Enti è chiamato a partecipare secondo le sue competenze. 
Ricordava bene il prof. Gissi, rappresentante dell’ANCI che i Comuni non solo possono intervenire nella formulazione di offerta formativa, ma anzi devono necessariamente essere investiti del problema.
In sostanza, il Comune non ha una semplice facoltà di intervenire con proprie risorse nell’attuazione dei piani, ma ne ha un obbligo istituzionale; secondo un’antica distinzione finanziaria, la relativa spesa è per il Comune obbligatoria e gli Enti locali, perciò, sono chiamati a finanziare in buona parte le attività integrative speciali.
Soprattutto i Comuni perché proprio a loro viene riservata l’assistenza, fatta eccezione per i minorati visivi, perché l’Unione è riuscita a mantenerla, per lo più, alle Province, non per esigenza di centralismo ma per esigenza di una maggiore concentrazione di risorse, che non devono essere perdute. 
La legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (L. 328/2000), è anch’essa basata più sui principi che afferma, ma che a più riprese dispone che si attuino nell’ambito delle risorse disponibili esistenti e senza ulteriori finanziamenti. È stato bene osservato che in questi casi si tratta di leggi velleitarie, perché la legge dovrebbe essere preceduta da un’analisi di tutti i costi necessari, per provvedere al relativo finanziamento. 
La legge n. 328, comunque, dispone che per l’integrazione nei percorsi scolastici devono essere predisposti progetti, anche individuali, che vanno finanziati nell’ambito dei piani di zona, piani che sempre la stessa legge prevede siano attuati negli accordi di programma. 
I piani di zona devono essere predisposti secondo le indicazioni del piano regionale da Comuni e Province, con l’intervento delle ASL, sempre nell’ambito dei fondi disponibili. 
In sostanza si dice al cittadino: “Vuole la messa cantata? deve pagare il coro, perché altrimenti la messa si recita, ma non si canta”. 
Comunque, le disposizioni regolamentari per le discipline complementari e delle attività integrative nelle istituzioni scolastiche sono regolate dal DPR n. 657/1996, che stabilisce che tutte le attività organizzate dalle istituzioni scolastiche sulla base di progetti educativi, sono proprie della scuola. Questo supera il concetto di parascolastico ed extrascolastico: tutto ciò che è necessario per i piani individuali e per le attività a domicilio, tutto ciò che viene organizzato dalla scuola attraverso l’offerta del piano formativo è proprio della scuola. 
In particolare precisa il DPR n.156/1999, per non lasciar spazio ad equivoci, che vi fanno parte, a tutti gli effetti, anche le attività extracurriculari di cui viene stabilito il principio del raccordo con la società e la realtà territoriale. 
Perciò le attività extrascolastiche, parascolastiche, o come vogliamo chiamarle, quelle integrative speciali della istruzione, possono trovare - devono, direi io - il loro finanziamento, in primo luogo nel bilancio delle istituzioni scolastiche, ormai diventate autonome.
L’art. 4 del DPR n. 156/1999 stabilisce, infatti, che tutte le dotazioni di bilancio della scuola sono stabilite senza vincolo di destinazione, cioè possono essere utilizzate per coprire indifferentemente tutte le attività scolastiche, siano esse curriculari, extracurriculari, parascolastiche, ecc. A tale copertura concorre anche l’intervento delle famiglie, con contributi volontari (quel volontari lo metterei tra virgolette). 
Tale precisazione a me non piace molto, ma il principio è contenuto nell’art. 21 della legge Bassanini (L. 59/1997) nella parte che tratta dell’autonomia scolastica. 
E la norma applicativa dell’autonomia (DPR n. 275/1999) introduce questi Piani di Offerta Formativa chiamati con brutto acronimo POF. Ne ho consultato più di uno, di questi Piani di Offerta Formativa (vi è al riguardo un prezioso quaderno dell’IRFED) e in essi ho trovato esplicitate in maniera più ampia a volte le attività curriculari, a volte le attività extracurriculari. È giusto, perché le attività curriculari si sa quali sono, come vengono svolte, come vengono finanziate, quelle extra hanno bisogno, invece, di maggiore esplicitazione. Questi POF sostanzialmente sono la carta dei servizi delle istituzioni scolastiche tant’è che il DPR n. 275/1999 stabilisce che devono essere resi pubblici e consegnati a tutte le famiglie degli alunni frequentanti la scuola.
Il Piano, in particolare, deve fare una cosa essenziale, cioè esplicitare i costi dei servizi e indicare le risorse disponibili che, abbiamo visto, dovranno provenire dal bilancio della istituzione scolastica, dagli Enti locali, dalla ASL.
Nella materia assume un’importanza particolare la legge 440/1997 istitutiva del “Fondo per l’Ampliamento e l’Arricchimento dell’Offerta Formativa”, norma che dà priorità ai progetti cui partecipano anche gli Enti locali nell’ambito dei compiti di loro competenza. Infine, la legge 60/2000 che dispone l’incremento di quel fondo della legge 440/1997 di oltre 21 miliardi annui, quasi 11 milioni di euro, destinati al potenziamento e alla qualificazione dell’offerta di integrazione scolastica degli alunni in situazione di handicap con particolare attenzione, dice la legge, per quelli con handicap sensoriali. 
Il Fondo viene destinato per il 55% alla riforma di scuole ed istituti atipici e per il 45% ad interventi di alunni con handicap, sempre con attenzione particolare per quelli con handicap sensoriali. Poiché il 55% di questo incremento era subordinato alla costituzione, anzi all’insediamento degli organi degli istituti riformati, il Ministero con la direttiva n. 15/2002 e successiva relativa circolare, che però ha tardato circa 8 mesi ad uscire, ha destinato l’incremento all’ampliamento degli interventi per l’offerta formativa per l’integrazione scolastica. 
È stato evidenziato che non si sa se il regolamento sarà emanato entro il 2003: c’è da ritenere che per il 2003 anche quel 55%, che sono circa 10 milioni e 55 mila euro, andrà ad integrare le attività comprese nei Piani di Offerta Formativa.
Per riassumere, ricordiamo che le fonti di finanziamento delle attività sono il bilancio delle istituzioni scolastiche autonome, gli Enti locali, (Province, Comuni nell’ambito della loro competenza) le ASL, altri Enti pubblici o privati interessati. Mi ha fatto piacere, che sia stato ricordato l’I.ri.fo.r. che nella fattispecie, pur senza intervenire a favore di scuole, ha fatto molta attività di supplenza con interventi, pubblicazioni, corsi, ecc. Ancora vanno ricordati  i contributi volontari finalizzati delle famiglie e a questi fondi si possono aggiungere (ma in Italia è poco diffusa questa consuetudine che in altri paesi è la fonte principale dei finanziamenti delle istituzioni scolastiche), le donazioni, i lasciti, le eredità, i legati per i quali la legge Bassanini ha tolto il vincolo dell’autorizzazione. Voi sapete che prima, per accettare una eredità, una scuola era obbligata a chiedere l’autorizzazione ministeriale; adesso questo vincolo è stato abolito. Non va poi trascurata la ricerca di sponsor,  soprattutto per progetti di tipo culturale e sportivo.
È stato anche ricordato il Nomenclatore tariffario, sostanzialmente perché interviene nei progetti di integrazione, fornendo i supporti tecnici necessari ai disabili. 
Un elemento, che ho visto citato in uno solo dei POF che ho esaminato, è quello della banca del tempo, un finanziamento non apparente perché non porta nessuna risorsa monetaria, che però è un finanziamento reale: se operatori qualificati o persone comunque idonee mettono a disposizione del proprio tempo per i percorsi integrativi, evidentemente questa è una risorsa.
Pensiamo che in Italia le attività di volontariato coprono praticamente la forza lavoro di 700.000 lavoratori a 40 ore settimanali. Quanto alle leggi regionali, ha già parlato l’avv. Colombo. Benemerite quelle che mantengono le competenze delle Province, e non lo dico perché ho un passato di segretario generale di Provincia.
Ritengo doveroso citare quella della Regione Abruzzo molto articolata, ben dettagliata ed ispirata a principi ampiamente condivisibili.
Speriamo che, a differenza di quanto di norma accade, abbia una sufficiente copertura finanziaria. 

Orlando Paladino
segretario generale dell’UIC